大城市人口不是过多,而是分布失衡

中国目前仍处在城市化快速发展时期,虽然按常住人口计算2015年的城镇化水平已达到56.1%,这其中不仅包含了2.2亿“半城市化”的农民工及其家属,也包含了2.2亿居住在小城镇的“镇民”,因此按户籍人口计算的城镇化率只有39.9%。

推进以人为本的新型城镇化,特别是加快农民工和“镇民”市民化,无疑是“十三五”期间乃至未来35年间保持经济社会持续稳定发展的重大战略任务。然而,新型城市化战略应选择什么样的人口布局,是以大城市(群)为主体,还是以中小城市和城镇为主体?这不仅在学界存在争议,即使官方文件也有不同的提法。

本文赞成以大城市(群)为主体形态推进新型城市化,并且认为城市化率是一个全国性的概念,特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平,而应根据其资源禀赋,继续吸纳更多的外来人口,为全国新型城市化战略做出应有的贡献。

大城市快速发展是普遍规律

从国际和国内经验来看,无论是大城市数量的增长,还是大城市人口所占城市人口及总人口比重的提高来看,都快于小城市。

从国际经验上看,人口向大城市(群)集聚是普遍规律,特别是在城市化中后期。根据联合国统计,1950年-2015年这65年中,全球30万-50万人口的城市由129个增加到690个,仅提高了4.35倍,预计到2030年增加到832个;而1000万及以上人口的城市则从2个增加到29个,提高了13.5倍,预计到2030年增加到41个。同期,全球30万人口以下的城市人口占世界总人口的比例由17.7%增加到23.2%,仅增加5.5个百分点,预计到2030年可能下降到23%;而1000万人及以上人口的城市人口占比则由0.9%增加到6.4%,提高了近6倍,预计到2030年占比达到8.7%。

此外,在美国,1950年-2010年,500万人以上的都会区人口占全国人口比重从12.2%增至24.6%,特别是在1970年-2010年,500万人以上都会区人口比重增加9.4个百分点。在日本,人口长期向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚。1884年-1973年,东京圈人口占比从10.8%增至23.9%,大阪圈人口占比从10.5%增至15.0%,名古屋圈人口占比从8.3%增至8.4%;之后,日本人口迁移从向“三极”集中转为向“一极”集中,2014年东京圈人口占比达28.3%。在韩国,首尔圈人口占比从1955年的18.3%增至2015年的49.1%。

2011年以来,随着城市化进入中后期,中国城市人口聚集速度整体放缓,分化日趋明显。2011年-2015年,北上广深四个一线城市及天津全域常住人口年均增长1.9%,较2001年-2010年的3.3%明显下降,但增速仍然最高。9个热点二线城市全域常住人口年均增速从之前的1.9%降至1.2%,其他19个二线城市年均增速从之前的1.3%降至0.9%,43个三四线城市年均增速从之前的0.6%降至0.4%。需要指出的是,2001年-2010年、2011年-2015年全国人口年均增速分别为0.57%、0.50%,这也即人口自然增长率。这意味着三四线城市人口逐渐从之前的小幅净迁入转为明显净迁出,整体上进入人口停滞乃至人口萎缩阶段。(见图1)

从以下几个方面来看,大城市比中小城市和镇更具聚集效应和规模效应。

首先,大城市的生产成本和交易费用更低。大城市的经济活动和公共服务成本会因为城市规模的扩大而摊薄,聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。

其次,大城市土地利用效率更高。根据住建部数据,2014年农村居民点(自然村)-建制镇-小城市(含县城)-中等城市-大城市-特大城市-超大城市,其人均占地面积,依次递减为237平方米-203平方米-130平方米-125平方米-118平方米-113平方米-99平方米。

再次,大城市控制污染的能力更强。在创造同量GDP的条件下,大城市污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且,由于规模经济效应,大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。比如,2014年500万人以上城市的一般工业固体废物产生量占全国比例不到5%,明显低于其城区常住人口占比7.4%。

最后,大城市特别是特大和超大城市更能为外来人口提供更多的就业机会。

由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市,远比中小微城市能够为农村转移人口提供更多的就业机会。根据国家统计局《2015年农民工监测调查报告》,2015年8.6%的外出农民工流入四大直辖市,比上年提高0.5个百分点,这明显高于四大直辖市常住人口占比6.7%。

中国大城市不是多了而是少了

当前,中国城区常住人口1000万以上的超大城市只有4个,500万-1000万的特大城市只有8个,100万-500万以上的大城市只有71个,50万-100万人的中等城市106个,50万人以下的小城市464个。此外,还有平均人口不足10万人的县城约1600个,平均人口仅1.1万人的镇区约2万个。

与国际相比,中国1000万人以上城市的数量明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个,对应人口约59.7亿人,比例为0.40∶1;而中国1000万人以上的城市为4个,对应人口约13.7亿人,比例仅为0.29∶1。考虑到中国总人口规模巨大,而国外人口因国家众多而分割,中国1000万人以上的城市数量应达10个以上。

同时,从人口密度和经济承载力看,中国超大城市仍有较大发展空间。

首先,从人口密度看,北京、上海等特大和超大城市仍有较大发展空间。

当前全球前六大都市区分别为:东京都市区(3593万人)、首尔都市区(2495万人)、上海市(2415万人)、孟买都市区(2280万人)、墨西哥城都市区(2040万人)、北京都市区(不含生态涵养发展区,1980万人)。相应的土地面积分别为:8592、4673、6883、4355、5102、7664平方公里,人口密度分别为4181、5339、3535、5235、4000、2583人/平方公里。

可以发现,北京、上海的人口密度分别位居倒数第一、第二位,这意味着其人口均还有较大的增长空间(见图2)。以4200人-4600人/平方公里作为北京都市区和上海人口密度的上限参考,则北京都市区的人口规模可达3600万人左右,以现有人口为基数的增长空间约为1239万-1546万人;上海市的人口规模可达3000万人左右,以现有人口为基数的增长空间为455万-728万人。

其次,从经济承载力看,北京和上海人口同样还有较大增长空间。从长期看,决定一个城市人口集聚规模的关键,是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距,可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。根据OCED统计,在16个500万人以上的城市功能区中,经济份额-人口份额比值的均值为1.27;根据美国普查局统计,在9个1000万人以上的都市区中,经济-人口比值的均值为1.23;在日本,东京都市圈经济-人口比值为1.15;在韩国,首尔都市区经济-人口比值约等于1。而当前北京、上海的经济-人口比值均在2以上,这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。

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